都会化进程的加速、气候的极端变革、频繁的人为运动等加剧了超大特大都会软弱性，使都会袒露于种种自然灾害和人为事故的危害不绝增加，对都会运转爆发重大攻击。古板简单功效的公共基础设施在应对突发事件时袒露出诸多局限性，难以满足应急需求，尤其是疫情防控和长江下游地区特大暴雨抗洪救灾事情，更凸显“平急两用”公共基础设施建设的须要性和重要性。

二十大报告强调，要增强都会基础设施建设，打造宜居、韧性、智慧都会，“平急两用”是党中央安排的国家重大战略“三大工程”之一。稳步推进超大、特大都会“平急两用”公共基础设施建设，是着力打造宜居、韧性、智慧都会的现实需要，也是统筹生长与宁静，转变超大、特大都会生长方法，补齐都会应急能力建设短板，打造宜居韧性都会，推动都会高质量生长的重要抓手。

一、基本看法

“平急两用”全称“平急两用公共基础设施建设”，是指在公共基础设施建设中，将平时使用和应急使用有机结合，打造一个既具备日常运营功效，又具备集隔离、临时安顿、应急医疗和物资包管等应急响应的基础设施系统，即平时用作旅游、康养、休闲等，重至公共事件突发时立即转换为应急场合。

二、政策配景

国家多次召开集会并宣布了一系列政策，为“平急两用”公共基础设施建设提供了明确的政策指导和实施路径，为超大特大都会的应急治理和公共宁静体系建设指明了偏向。

（一）开端探索

2021年10月，中共中央、国务院印发的《成渝地区双城经济圈建设计划纲要》强调，要推广实施公共基础设施平急两用革新，提升平级转换能力。

2022年10月，国家发改委在对北京平谷的调研中指出，平谷区应在“三个统筹”方面下功夫，积极探索效劳于首都生长宁静和都会运行有序的有效路径。这一指导意见进一步推动了“平急两用”理念在平谷区的实践探索，并开始了相关的制度立异和试点示范事情。

2023年4月，国家发改委在北京平谷召开的“平急两用”设施建设现场集会上明确指出，“平急两用”公共基础设施建设是一个系统工程，需要统筹计划和一体化推进，要将“平急两用”理念融入都会整体计划的重要性。

（二）明确提出

2023年4月28日，中央政治局集会上特别提出了要在超大特大都会积极稳步推进城中村革新和“平急两用”公共基础设施建设，计划建设包管性住房（即三大工程），中央层面首次正式提出了“平急两用”的看法，标记着这一看法将在国家政策中占据重要位置。

2023年6月，国家发改委等六部分宣布《关于补齐公共卫生情况设施短板，开展城乡情况卫生清理整治的通知》，明确在超大特大都会积极稳步推进“平急两用”公共基础设施建设，打造具备隔离功效的民宿等旅游居住设施，改善“平急两用”设施周边配套基础设施。

2023年7月14日，国务院常务集会审议通过《关于积极稳步推进超大特大都会“平急两用”公共基础设施建设的指导意见》，要求从计划和用地包管等方面积极探索，稳步推进超大特大都会“平急两用”公共基础设施建设。

2023年7月20日，中共中央政治局委员、国务院副总理何立峰在北京召开的积极稳步推进超大特大都会“平急两用”公共基础设施建设事情安排电视集会上明确指出，要更好统筹生长和宁静，坚持问题导向和目标导向，积极稳步推进超大特大都会“平急两用”公共基础设施建设，解决好“建几多、在哪建、怎么建、用什么地、如何配套、如何治理”等问题。

（三）成熟阶段

2023年8月，自然资源部办公厅印发《关于统筹做好“平急两用”公共基础设施领土空间计划和用地包管事情的通知》，要求严格凭据土地治理执规律则和领土空间计划，体例平急两用切合的领土空间计划，将“平急两用”公共基础设施用地和留白用地统筹纳入领土空间计划“一张图”，严格实施治理。

2024年国务院政府事情报告中也明确提出，稳步实施都会更新行动，推进“平急两用”公共基础设施和城中村革新。

2024年5月，自然资源部印发《平急功效复合的韧性都会计划与土地政策指引》，以“宁可备而不必，不可用时无备”为原则，进一步深化平急功效复合的韧性都会计划要求与土地支持政策，提高计划应对危害的实效。

三、适用领域

“平急两用”公共基础设施建设需因地制宜、因城施策，可应用于文化旅游、医疗卫生、门路交通、能源、通信、水利工程等各个领域。

（一）文化旅游领域

“平时”可提供富厚的文化体验、文化展示、教育和旅游效劳，例如北京平谷区的金海湖，平时作为旅游景点，吸引市民和游客休闲度假。“急时”如疫情爆发，可以迅速转变为隔离区或临时救治中心，有效控制和响应紧急情况；除医疗和隔离功效外，还可作为物资储备和分发中心，确保物资高效分派。

（二）公共设施领域

“平时”为民众提供基础效劳，“急时”可迅速转变为救治中心或方舱医院，为突发状况下病患提供紧抢救治和隔离效劳。如新冠疫情期间，多地体育馆和会展中心被迅速革新为方舱医院，有效缓解古板医疗资源的缺乏。

（三）门路交通领域

可凭据实际建设不但能够承载日常交通，还可作为应急时所使用的门路、隧道、桥梁等，如在高速公路上设置的应急车道，用来应对突发情况。

（四）水利工程领域

可建设兼具防洪和浇灌两种差别功效的水利设施，如修建可以抵御洪水的堤坝和防洪墙。

（五）能源、通信领域

可建设同时具备日常能源供应和应急能源供应功效的能源设施，例如在电力设施建设中相应地增加应急备用电源，提高电力设施的应急响应能力。通信基础设施平时提供通例通信效劳，紧急情况下通过建设的备份数据中心，确保应急通信流通，数据宁静和可靠性。

（六）仓储物流领域

“平时”提供仓储、分拣、加工、包装、交易等效劳，“急时”可快速革新为应急物资和生活物资中转调运站、接驳点或分拨园地。

四、实施思路

整体而言，我国各超大特大都会正在逐步推进“平急两用”公共基础设施建设的进程，但在系统计划及各项支撑包管体系方面仍需不绝完善，现对“平急两用”公共基础设施建设提出实施思路和战略。

（一）以都会需求为基础，评估都会危害

“平急两用”公共基础设施作为古板防灾和应急设施的增补，其建设应当与超大特大都会已有设施建设水平和未来预估需求相匹配，为超大特大都会可连续生长和灾害治理提供坚实基础。差别地区可能面临差别类型和强度的灾害危害，在面对日益庞大和多样化灾害挑战时，仅仅依靠简单维度或片面考虑远远不敷。

具体可依托领土空间基础信息平台，整合、梳理多部分多领域基础数据，重点识别新时期都会面临的自然灾害、事故灾难、公共卫生、社会宁静等危害特征，运用大数据、人工智能等新技术新要领，多维度综合评估都会宁静韧性水平，识别都会空间结构和基础设施配置问题和短板。

（二）以韧性都会为重点，剖析多维情景

充分考虑人口漫衍、土地资源、工业结构、地舆情况、基础设施抗灾能力等特点，落实韧性都会建设要求，从医疗救治隔离、避难安顿、疏散救援、物资供应等应急包管功效出发，全方位梳理具备“平急两用”革新或建设条件的多种类型“平急两用”应用场景。

以宁静品级高、空间容量大、交通便捷的体育场馆、展览中心、应急医疗、大型文化教育设施等公共效劳设施为重点，勉励市政基础设施用地复合利用，“急时”具备地上空间对外开放及应急避难包管功效。勉励商业商务楼宇、宾馆酒店、餐饮设施、工业厂房等在建设历程中融入平急功效复合及可转换设计理念。充分考虑园地条件、平整水平、绿化方法等要求，引导具备平急功效复合条件的绿地与开敞空间建设。针对具备平急转换条件的都会战略性留白用地，按需预留市政、交通设施接入条件。

（三）以计划标准为引领，注重平稳兼顾

“平急两用”公共基础设施在建设历程中，需要兼顾考虑平时使用和应急使用的需求，古板的公共基础设施在设计和建设标准方面缺乏以应对紧急情况下的功效需求。

凭据都会实际情况和应急需求，加速体例“平急两用”公共基础设施建设专项计划，优化空间结构。制定“平急两用”公共基础设施行业规范和设计或建设标准，优先包管“平急两用”公共基础设施项目用地报批，推动“平急两用”公共基础设施事情更好落地，同时兼顾平时和急时两种情景下的双重功效，做到平时不闲置不浪费，应急时转换高效。

（四）以多方加入为抓手，引发市场活力

发挥市场机制作用，增强标准引导和财务政策支持，充分调动民间投资积极性，勉励和吸引企业、金融机构、社会组织等更多资本加入“平急两用”公共基础设施的建设、革新和运营维护。