近日，人民日报刊载了自然资源部部长王广华的一篇文章《切实增强耕地�；�，革新完善占补平衡制度》
。值得注意的是，文中提到将以往非农建设占用耕地落拭魅占补平衡扩展到种种占用耕地均要落拭魅占补平衡，这意味着原来的“占补平衡”与“进出平衡”将合并统一为“大占补”
。这将是自然资源治理的重大厘革，“大占补”“以补定占”将改变许多许多工具，也将面临许多新的挑战
。

一、配景

2023年7月20日，习近平总书记主持召开中央财经委员会第二次集会时，首次提出要革新完善耕地占补平衡制度，将种种对耕地的占用统一纳入占补平衡治理
。自然资源部认真学习领会，从系统性和全局性的高度深刻理解党中央决策安排，进一步完善制度强化监管，全力推进革新安排落地见效，并于近期宣布《切实增强耕地�；�，革新完善占补平衡制度》一文
。文章聚焦守牢耕地�；ず煜摺⒑皇盗甘衬不疽ξ侍�，针对落实中央财经委员会第二次集会要求，切实推进占补平衡制度革新安排落地见效作出了指导
。

二、耕地�；っ媪俚男问�

文中提到，在连续严格规范非农建设占用耕地落拭魅占补平衡的基础上，针对第三次全国领土视察反应的大宗耕地不对理流失问题，要求耕地转为林地、草地、园地等其他农用地落实“进出平衡”，在年度内补足数量相等、质量相当的可以恒久稳定利用的耕地；针对违法建设占用耕地造成耕地减少问题，严格划定违法用地整改处理到位前，必须先行“冻结”外地相应的储备增补耕地指标，确保耕地不再减少
。通过一系列举措（两平衡一冻结），开端停止了多年来耕地总量连续减少的势头，实现了2021年、2022年连续两年全国耕地总量净增加
。

与此同时，也指出目前耕地�；け４娴闹饕侍�，包括：①从占用耕地看，城乡建设和基础设施配套等种种非农建设不可制止仍将占用一部分耕地，农业结构调解、造林种树造成耕地流失的规模仍然不小，违法违规用地问题仍较突出
。②从增补耕地看，占补平衡保存占多补少、占优补劣甚至弄虚作假问题，一些地方落实“进出平衡”不到位，区域耕地总量仍在减少；有的地方违规开垦破坏生态情况，一些增补耕地质量不高，保存撂荒和流失危害
。③全国耕地后备资源越来越少，且多位于生态功效重要区域，通过开垦后备资源增补耕地难度越来越大
。

三、什么是“两平衡”

1998年修订的《土地治理法》确立了以“占补平衡”为焦点的土地用途管制制度，其重点是针对其时建设大宗占用农地导致我国耕地面积急剧减少、“口粮田”受到严重威胁的现状，对农用地转为建设用地进行严格管控
。这项制度实行20多年来，不但在很洪流平上有效停止了盲目占用耕地或贪大求多乱占滥用耕地搞建设的激动，并且在总量上包管了耕地的“补大于占”，为推动实现我国耕地的总量平衡发挥了重要而积极的作用
。

2021年11月27日，自然资源部、农业农村部、国家林业和草原局印发《关于严格耕地用途管制有关问题的通知》（自然资发〔2021〕166号）首次提出耕地“进出平衡”的看法，对一般耕地转为林地、草地、园地的，要实行耕地“进出平衡”，从某种意义上看，这既是对耕地占补平衡制度的拓展和增补，也是对领土空间用途管制制度的细化、深化和强化
。

进出平衡与占补平衡制度的出台配景，都是基于我领土地基本国情和所面临的耕地�；ば问朴胂肿�
。从“占补平衡”到“进出平衡”，实际上是从管控建设占用和管控农地互转的差别角度，配合织密织牢了耕地�；ね�
。

四、革新占补平衡制度后将有哪些新变革

一是“小占补”变“大占补”，耕地�；す婺；竦猛骋�
。凭据革新安排，调解完善占用耕地赔偿制度，将以往的非农建设占用耕地落拭魅占补平衡扩展到种种占用耕地均要落实耕地占补平衡，由“小占补”变为“大占补”，耕地�；す婺Ｊ迪滞骋�
。

二是增补耕地来源获得有效拓展，革新后增补耕地来源主要为：盐碱地等未利用地、低效闲置建设用地、从耕地中流出的园地、林地、草地等其他农用地
�；欢灾�，将以往属于耕地进出平衡的增补耕地来源纳入了
。与此同时需要注意的是，进出平衡的增补耕地立地条件中坡度要求是25度以下，而以往占补平衡充耕地立地条件中坡度要求原则不得大于15度，确需开垦的，应经县级论证评估、省级复核认定具备稳定耕作条件后方可实施
。笔者认为，在耕地�；と涨餮细竦男问葡�，革新后的占补平衡增补耕地坡度要求仍会凭据以往占补平衡充耕的坡度要求
。

三是有利于耕地整体性�；�
。以往耕地“占补平衡”区别于“进出平衡”的是其有一定的指标交易收益，一些地方在落实耕地“占补平衡”时一味追求指标收益，而忽视耕地整体性�；�
。譬如，在增补耕地选址阶段，套合“二调”“三调”数据，选取切合耕地“占补平衡”指标地块进行开垦，而关于切合耕地“进出平衡”的地块未做复垦，倒运于耕地集中连片和整体性�；�
。革新后，随着落实“大占补”的实施，拓宽增补耕地来源，有利于耕地集中连片和整体性�；�
。

四是有效避免借用“进出平衡”规避落实“占补平衡”，面对日趋庞大的耕地�；ば问�，耕地利用的形态不绝在变，“农”与“非农”“粮”与“非粮”的界限会越举事以严格限定
。一些地方泛起以“农业生长”之名，行“非农建设”之实，以此来规避落实耕地占补平衡
。此次占补平衡的革新，由“小占补”变为“大占补”，种种占用耕地行为均需落拭魅占补平衡，坚持以补定占、严控占用、严格增补、严守总量，可有效避免借用“进出平衡”规避落实“占补平衡”
。

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