为了落实自然资源部领土空间计划局《关于商请提供城镇开发界限内现状乡村和集体土地相关质料的函》相关要求，结合在乡村计划体例历程中的经验，开展了关于城镇开发界限内现状乡村和集体土地管控的思考。

一、基本情况

城镇开发界限发挥着控制城镇过渡扩展、增强用地集约化利用的重要作用，也明确了城镇建设空间的规模，位于城镇开发界限内的乡村，应以落实总体计划传导与管控要求，积极增进土地征收，实现社区治理为导向，加速融入城镇建设；随着乡村计划体例政策的转变（“应编则编”向“需编则编”），大大都跨城镇开发界限的乡村虽完成了乡村计划的体例事情，但这类乡村具有城郊融合、人口集聚、基础较好等特征，在计划体例与治理方面介于社区与乡村之间，往往难以掌握，具体体现在以下三点：

1、人地不匹配：城镇开发界限内人口集中，城镇开发界限外人口疏散，如何科学制定人均城乡建设用地指标，增强土地的集约化利用？

2、风貌难协调：城镇开发界限内凭据总规体例详细计划，城镇开发界限外体例乡村计划，城镇开发界限对空间造身支解，一个乡村两套规则，如何协调开发界限内外的建设风貌？

3、计划难衔接：从总规空间规模的角度，城镇开发界限内的乡村用地应发挥效劳城镇的功效，落实总规用地结构，从乡村土地权属的角度，城镇开发界限内乡村土地尚未征收，应满足村民的生爆发活需求，既要有久远考虑，又要解决当下问题，如何平衡好城镇久远生长与乡村近期建设之间的关系？

二、经验做法

1、人地不匹配问题

在城镇开发界限内的建设，实行“详细计划+计划许可”的管制方法，强化城镇人均建设用地指标； 在城镇开发界限外的建设，凭据主导用途分区，实行“详细计划+计划许可”和“约束指标+分区准入”的管制方法，强化乡村人均建设用地指标。通过人均城镇建设用地与人均乡村建设用地的差别化管控，实现人地匹配 ，增强土地的集约化利用。

2、风貌难协调问题

跨城镇开发界限的乡村，既要担负城镇效劳功效，体现城镇治理水平，又是作为乡村地区建设的重要载体。为了协调城镇开发界限造成的内外风貌上差别，计划中应结合居民点结构、人口漫衍、工业生长等要素，围绕城镇开发界限划定城乡风貌协调区，形成“城镇风貌区——城乡风貌协调区——乡村风貌区”的管控体系，增强城乡风貌的整体协调。

3、计划难衔接问题

针对城镇开发界限内的现状乡村，关于已征收的用地，应严格落实总体计划相关引导与管控要求，关于未征收的用地，近期可考虑临时性的乡村效劳设施的建设，远期通过功效置换、都会更新、土地集中征收等方法落实总规相关内容；针对跨城镇开发界限的乡村，应优先明确是否需要体例乡村计划，涉及城镇开发界限内的区域是否需要体例详细计划，分级分类增强与城镇开发界限内详规、总规的衔接，具体分为以下三种情况：

（1）需编村规+需编详规

（2）需编村规+不编详规

（3）需编详规+简编村规 

三、管控建议

结合外地实际、治理需求，通过系统评估，科学、统计划定乡村计划、详细计划具体的体例规模，制定计划体例体系计划，解决政策上的重复交叉与计划衔接杂乱的问题。

1、结合外地实际，系统性评估需体例乡村计划的规模；

2、结合治理需求，系统性评估需体例详细计划的规模；

3、针对跨城镇开发界限的乡村，结合城镇化战略，分类制定明确的计划体例与管控规则。

（1）需编村规+需编详规

城镇开发界限内用地不翻开，城镇开发界限外居住用地只管控层数与限高，公共用地结合乡村建设、工业生长需求，控制积率、绿地率、密度、高度等。

（2）需编村规+不编详规

城镇开发界限内用地翻开，总规已明确用地结构与项目的，落实总规，在此基础上体例详规图则纳入到村规结果中；总规未明确用地结构与项目的，综合考虑总规生长定位与乡村建设需求，计划用地结构计划，体例详规图则纳入到村规结果中。

城镇开发界限外居住用地只管控层数与限高，公共用地结合乡村建设、工业生长需求，控制积率、绿地率、密度、高度等。

（3）需编详规+简编村规 

城镇开发界限内凭据总规体例详规，增强容积率、绿地率、密度、高度等控制；城镇开发界限外，体例通则式村规对乡村地区增强“三线”管控。