耕地“进出平衡”政策要点回首

浏览次数：宣布日期：2023年09月18日

耕地“进出平衡”是继耕地“占补平衡”制度后，耕地用途管制制度的又一次制度立异，实现了对耕地转为林地、园地等其他农用地及农业设施建设用地的管控。随着乡村振兴、农业农村现代化的深入推进，各地仍然不可制止爆发转变农业生长方法、调解工业结构、优化农业农村空间结构等需求，通过耕地“进出平衡”确保耕地保有量不减少、耕地质量不下降显得尤为重要。

一、耕地“进出平衡”政策配景

恒久以来，我国一直实行最严格的耕地�；ぶ贫�，始终严守18亿亩耕地红线，确立了建设占用耕地“占一补一”的“占补平衡”制度，取得了显著效果。然而，由于种粮收益低等原因，近年来耕地“非粮化”问题日益突出，大宗耕地甚至永久基本农田种植经济作物、苗木林果，甚至挖塘养鱼等，在一定水平上威胁了国家的粮食宁静。

2021年8月25日宣布的《第三次全国领土视察主要数据公报》显示，我国共有耕地19.18亿亩，不绝迫近18亿亩耕地红线，虽然完成了国家确定的2020年18.65亿亩耕地保有量任务，可是相比此前的二调，10年间耕地减少了1.13亿亩。在非农建设占用耕地严格落实了占补平衡的情况下，耕地减少的主要原因是领土绿化和农业种植结构调解，其中耕地净流向林地1.12亿亩，净流向园地0.63亿亩。

这主要是因为1998年修订的《土地治理法》及《土地治理法实施条例》均将控制农用地转为建设用地作为土地用途管制的焦点和重点，而对农用地内部的耕地、园地、林地、草地之间的转化缺乏制度性的约束，导致实践中耕地转为林地、草地、园地等现象大宗保存。

在此配景下，2020年以来，党中央、国务院连续作出了坚决制止耕地“非农化”、避免耕地“非粮化”的决策安排。2021年9月1日新施行的《土地治理法实施条例》更是首次在规则层面对耕地转为其他农用地作出划定，明确“国家对耕地实行特殊�；�，严守耕地�；ず煜�，严格控制耕地转为林地、草地、园地等其他农用地”，进一步拓展了土地用途管制的重点和内容。

2021年11月27日，自然资源部、农业农村部、国家林业和草原局印发《关于严格耕地用途管制有关问题的通知》（自然资发〔2021〕166号，以下简称“自然资发〔2021〕166号文”）首次提出耕地“进出平衡”的看法，对一般耕地转为林地、草地、园地的，要实行耕地“进出平衡”，并要求各省市结合外地实际情况出台具体步伐，细化管制步伐，全面实施耕地用途管制。

二、耕地“进出平衡”与“占补平衡”的关系

耕地“进出平衡”是指对一般耕地转为林地、草地、园地等其他农用地及农业设施建设用地的区域，凭据年度耕地“进一出一”、“先进后出”的方法，通过统筹开展林地、草地、园地等其他农用地及农业设施建设用地整治，补足同等数量、质量的可以恒久稳定利用的耕地，实现区域规模内可以恒久稳定利用的耕地不减少的运动。

耕地“进出平衡”与耕地“占补平衡”都是耕地用途管制制度的重要内容，都是为严格�；じ囟枇�，可是管控的工具有所差别，前者是对耕地转为林地、草地、园地等其他农用地或者农业设施建设用地等“非粮化”行为实行的严格管控，是农用地内部用途之间的用途转变；此后者是针对建设占用耕地的“非农化”行为实行的严格管控，是农用地与建设用地之间的用途转变。“进出平衡”与“占补平衡”两者关系如表1所示。

表1耕地“进出平衡”与“占补平衡”

	耕地“进出平衡”	耕地“占补平衡”
看法	针对的是“非粮化”。对耕地转为其他农用地及农业设施建设用地实行年度“进出平衡”	针对的是“非农化”。即非农业建设占用耕地的，要占几多补几多，主要是通过开发非利用地或实施土地综合整治等方法，增加有效耕地面积，做到耕地数量不减少，质量不降低。
焦点内容	耕地“进出平衡”是耕地用途管制的具体体现，其焦点是“转一补一”。	耕地“占补平衡”是土地用途管制的具体体现，其焦点是“占一补一”。
管控角度	耕地“占补平衡”重点是对耕地尤其是永久基本农田转化为其他农用地或者农业设施建设用地等“非粮化”行为实行严格控制，是农用地之间的转换，管控的是农用地内部。	耕地“占补平衡”主要是针对建设占用大宗农用地导致耕地面积急剧减少，对农用地转为建设用地进行严格管控，是农用地与建设用地之间的转换，管控的是建设占用。

三、耕地“进出平衡”内容及原则

耕地“进出平衡”，旨在对耕地实行用途管制，要求把耕地转为林地、草地、园地等其他农用地及农业设施建设用地的，要把另外的林地、草地、园地等其他农用地及农业设施建设用地整治为耕地，确保完本钱行政区域内计划确定的耕地保有量和永久基本农田�；っ婊勘�。结合国家政策及各省市相关政策文件，其主要内容及原则如下。

1.耕地“进出平衡”内容

耕地“进出平衡”是指农用地内部的耕地与其他农用地及农业设施建设用地之间的转换，包括“一进”、“一出”两方面的事情内容。

（1）进：调入耕地

“一进”是指将林地、草地、园地等其他农用地及农业设施建设用地，通过土地综合整治手段整治为耕地�？梢苑治街智樾危阂皇侵鞫魅�，先立项再实施工程整治变换为耕地；二是被动调入，已整治为耕地但还未纳入耕地图斑的，则需要更变用地类型，将图斑调入耕地。

（2）出：调出耕地

“一出”是指将耕地转为林地、草地、园地等其他农用地及农业设施建设用地�？梢苑治街智樾�，一是主动调出，先审批后变换，好比计划做公园、农业设施用地、果园等。二是被动调出，已变换后补审批，好比在卫星影像图上发明现在是公园、农业设施建设用地或者是防护林等，不是耕地图斑的，则需要补办审批，变换用地类型，将图斑调出耕地。

2.耕地“进出平衡”原则

（1）调入耕地的数量、质量必须高于或同即是调出的耕地数量、质量。近年来，耕地面积不绝减少，严重攻击耕地�；ず煜�，实行耕地“进出平衡”，耕地转为其他农用地及农业设施建设用地的，至少补足数量相等、质量相当的耕地，才华包管耕地数量不再减少，手中有粮，心中不慌，耕地数量不减少，包管我国的粮食宁静。

（2）耕地可以转为林地、草地、园地等其他农用地及农业设施建设用地，但不可挖湖造景、种植草皮；挖湖造景、种植草皮将破坏耕地耕作层，对土壤造成严重损坏，使土壤难以复耕。

（3）涉及承包耕地转为林地等其他地类的，经批准后，乡镇人民政府应当指导发包方依法与承包农户重新签订或变换土地承包条约，以及变换权属证书。在此历程中应当坚持依法效劳、公正、果真、公正原则，坚持“先确权，后变换”的原则，包管发包方与承包农户权益。

（4）耕地“占补平衡”适用于非农建设占用耕地时，需要严格凭据“占一补一、占优补优”的原则补足数量相等、质量相当的耕地的情形；耕地“进出平衡”则适用于耕地转为其他农用地或农业设施用地时，需补足同等数量、质量的耕地的情形，耕地“进出平衡”的规模仅限于农用地�；痪浠八�，耕地“占补平衡”与耕地“进出平衡”用于增补耕地的来源差别，耕地“占补平衡”是通过复垦开发未利用地或建设用地来增补耕地，而耕地“进出平衡”是通过林地、园地、草地等其他农用地或农业设施建设用地来增补耕地，所以耕地“占补平衡”的地块不可再作为耕地“进出平衡”的地块。

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